Subsidy หรือ เงินอุดหนุน เป็นกลการใช้งบประมาณเพื่อสนับสนุนสินค้าหรือบริการบางอย่างเพื่อแบ่งเบาภาระของผู้ได้รับประโยชน์โดยตรงจากสินค้าหรือบริการนั้น ในทางปฏิบัติเราพบเห็นการใช้งบในลักษณะ subsidy อยู่ในหลายรูปแบบ ซึ่งสามารถพิจารณา ว่าอะไรเป็น Subsidy หรือไม่ จากข้อสังเกตต่อไปนี้

 1. ผู้ได้รับประโยชน์จากการใช้สินค้าหรือบริการนั้น ไม่ได้เป็นผู้รับผิดชอบทั้งหมดในการจ่ายค่าตอบแทนสินค้าหรือบริการนั้น

 2. หากผู้ผลิตสินค้าหรือผู้ให้บริการอยู่ในภาคเอกชน มักจะมีผู้ “ช่วยจ่าย” ค่าสินค้าหรือค่าบริการ ที่ไม่ใช่ผู้รับบริการโดยตรง

 หรืออีกนัยหนึ่ง subsidy จะเกิดขึ้นเสมอ กรณีที่ ผู้ซื้อไม่ได้ใช้และผู้ใช้ไม่ได้ซื้ออย่างสมบูรณ์ ตัวอย่างเช่น

ในการพัฒนาวิสาหกิจร้านอาหาร เพื่อให้มีมาตรฐานทางด้านสุขอนามัย หน่วยงานหนึ่งได้ส่งเสริมเครื่องหมาย “ร้านอาหารสะอาด” และได้กำหนดเกณฑ์มาตรฐานในการประเมินร้านอาหารเพื่อขอรับเครื่องหมายดังกล่าว นอกจากการพัฒนาเกณฑ์และระบบประเมินร้านอาหารแล้ว ภาครัฐยังทำการเผยแพร่ระบบนี้ให้สาธารณชนได้ทราบ และเมื่อร้านอาหารต่างๆแสดงความต้องการเข้ารับการประเมินเพื่อขอรับเครื่องหมายดังกล่าว ภาครัฐก็ได้จัดให้มีคณะผู้ประเมินมาตรฐานสุขอนามัยดำเนินการประเมินร้านอาหารต่างๆเพื่อตัดสินว่าร้านเหล่านั้นควรได้รับเครื่องหมายดังกล่าวหรือไม่ โดยมีหน่วยงานหนึ่งเป็นผู้สนับสนุนค่าใช้จ่ายในการประเมิน โดยผู้ประกอบการร้านอาหารไม่ต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการตรวจประเมิน

พิจารณาโครงการส่งเสริมมาตรฐานร้านอาหารนี้แล้ว จะเห็นว่า เครื่องหมาย “ร้านอาหารสะอาด” เป็นเครื่องหมายที่มีมูลค่าทางธุรกิจ นั่นคือร้านค้าที่ได้สิทธิ์ในการแสดงเครื่องหมายนี้ จะเป็นร้านที่ผู้บริโภคให้ความสนใจในการใช้บริการมากขึ้น หรือการมีเครื่องหมายนี้เป็นการเพิ่มมูลค่าให้แก่ร้านอาหารนั่นเอง ในการที่จะได้เครื่องหมายนี้มา วิสาหกิจต้องผ่านการประเมินโดยผู้ประเมินที่กำหนดโดยหน่วยงานเจ้าของเครื่องหมาย นั่นคือวิสาหกิจต้องรับบริการ “ประเมิน” ตามมาตรฐานดังกล่าวนั่นเอง

ในกรณีนี้หน่วยงานของรัฐดังกล่าวสนับสนุนงบประมาณในการประเมิน ทำให้ผู้ประกอบการไม่ต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการประเมิน หรือ ผู้ประกอบการได้รับการอุดหนุนในการใช้บริการ “ประเมิน” นี้นั่นเอง

การอุดหนุนในบางโครงการ อาจไม่ได้อุดหนุนทั้งหมด คือให้ผู้รับบริการได้รับผิดชอบค่าบริการบางส่วน ก็ยังถือเป็นการอุดหนุนเช่นกัน เกณฑ์ในการตัดสินว่าแนวทางพัฒนาใดเหมาะควรหรือไม่ คำถามที่สำคัญคือ “การกระทำนั้น ทำให้เราไปถึงจุดหมายที่ต้องการไหม”

จุดหมาย หรือที่เรียกในเชิงยุทธศาสตร์ว่า “Goal” คือสภาพขององค์กร กลุ่ม หมู่ชน สังคม ฯลฯ ที่เราต้องการไปสู่สภาพนั้น เช่น วิสาหกิจมีความเข้มแข็งทางธุรกิจสามารถแข่งขันในระดับสากลได้ ประชาชนมีสุขภาวะที่ดี ตัวเลขการส่งออกของสาขาอุตสาหกรรมหนึ่งเติบโตต่อเนื่อง สมาชิกของหมู่บ้านมีความสามัคคีกัน เป็นต้น

จุดหมายของเรา มีผลต่อแนวทางดำเนินการเสมอ และสิ่งสำคัญในจุดหมายคือ ขนาด หรือ scale นั่นเอง เช่น ถ้าจุดหมายคือ “วิสาหกิจจำนวนหนึ่ง มีความเข้มแข็ง” ถือว่ามี scale เล็กมาก เมื่อเทียบกับ “อุตสาหกรรม sector นั้น มีความเข้มแข็ง”

ในทำนองเดียวกัน “ร้านอาหารจำนวน 4,000 ร้านมีภาวะสุขอนามัยดี” ย่อมเทียบไม่ได้กับ “การประกอบการร้านอาหารของประเทศไทยมีภาวะสุขอนามัยดี”

Scale ของจุดหมาย มีอิทธิพลต่อวิธีการทำงานเสมอ!

กรณีโจทย์ร้านอาหารสะอาด หน่วยงานเจ้าของเครื่องหมาย ”ร้านอาหารสะอาด” ได้เตรียมงบประมาณและเจ้าหน้าที่เพียงพอต่อการตรวจประเมินร้านอาหารจำนวน 2,000 ร้านต่อปี สมมุติว่ามีร้านอาหารในประเทศอยู่ 100,000 ร้าน และเป้าหมายภาวะ สุขอนามัยคือให้ร้านอาหารจำนวนอย่างน้อยครึ่งหนึ่ง ได้รับการรับรอง “ร้านอาหารสะอาด” คือจำนวน 50,000 ร้าน หากหน่วยงานนี้ทำงานแบบเดิมๆ ก็จะต้องใช้เวลา 25  ปีในการตรวจรับรองร้านอาหารให้ครบ 50,000 ร้าน นี่ยังไม่รวมจำนวนที่ต้องตรวจซ้ำเมื่อได้รับการรับรองไปแล้วทุกๆ ๑-๒ ปี

ผลเสียของการอุดหนุน 

 1. การใช้เงินสาธารณะซื้อบริการของหน่วยงานรัฐ ทำให้เกิด “โครงการฟรีโดยรัฐบาล” “โครงการอุดหนุนของรัฐ” ที่ปกติไม่ใช่ของฟรี แต่ด้วยกลไกอุดหนุนของรัฐ สามารถทำให้สินค้าหรือบริการนั้นกลายเป็นของฟรี หรือมีราคาต่ำกว่าท้องตลาด เพื่อให้มีลูกค้ามาใช้บริการ ซึ่งเป็นการใช้เงินของรัฐ ซื้อบริการของรัฐเอง จึงไม่มีคู่แข่ง ซึ่งจะก่อให้เกิดผลเสียข้อที่สอง

 2. การกีดกันบทบาทของภาคเอกชน เมื่อหน่วยงานของรัฐเป็นเจ้าของโครงการซึ่งให้บริการฟรี หรือบริการราคาถูกแก่ประชาชน ย่อมเป็นการตัดโอกาสที่จะมีหน่วยงานเอกชนใด ให้บริการในลักษณะเดียวกันด้วยกลไกตลาดได้ จึงเป็นการกีดกันบทบาทของภาคเอกชนที่จะเข้ามาดำเนินการแข่งขัน และด้วยทรัพยากรของรัฐมีจำกัด ทำให้สามารถดำเนินโครงการได้เพียงพอกับความต้องการที่มีอยู่จริงของประชาชน แต่การใช้ subsidy ผูกมัดบริการเอาไว้ ก็ทำให้ไม่สามารถเกิดการแข่งขันจากภาคเอกชนเช่นกัน

 3. การสร้างความคาดหวังผิดๆ ให้กับประชาชนในการรอรับประโยชน์จากภาครัฐ เพราะการใช้เงินอุดหนุนบริการของรัฐโดยไม่ระมัดระวัง ทำให้ประชาชนผู้รับบริการเกิดความคาดหวังว่าจะต้องมีบริการหรือโครงการลักษณะนั้นต่อๆ ไป ประชาชนจึงหวังพึ่งโครงการของรัฐ แต่ในความเป็นจริง รัฐสามารถอุดหนุนผู้ประกอบการและประชาชนได้เพียงบางส่วน ในระยะเวลาที่จำกัด

 4. การหวังเพียงประโยชน์ระยะสั้นทางการเมือง ทำให้เกิดนโยบายแบบรัฐสวัสดิการ รัฐจัดสรร ประชานิยม ซึ่งอาจเป็นการหาประโยชน์ระยะสั้นทางการเมือง โดยไม่ได้มุ่งหวังความยั่งยืนในการแก้ไขปัญหา และจะใช้กลไก subsidy เช่น การระดมใช้ทรัพยากรเพื่อบรรเทาปัญหาชั่วคราวโดยไม่ได้แก้ไขปัญหาพื้นฐานเชิงระบบ หรือใช้การอุดหนุนในวงจำกัด (เท่าที่มีงบประมาณ) โดยไม่มีหนทางแก้ไขสภาวะให้ครบถ้วนในวงกว้าง ซึ่งทำเพื่อให้เกิดความประทับใจต่อประชาชนว่า รัฐเป็นผู้ให้การบรรเทาปัญหา ซึ่งอาจมีผลต่อเนื่องในการสร้างทัศนคติที่ผิดต่อเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานราชการด้วยเช่นกัน คือการเข้าใจว่าตนมีหน้าที่นำทรัพยากรสาธารณะมาช่วยเหลือประชาชน โดยช่วยเพียงส่วนหนึ่งที่มีโอกาส หรือที่ใกล้ชิดกับหน่วยงานเท่านั้น

 การอุดหนุนแม้จะมีผลเสียได้มาก แต่ในบางกรณีก็มีความชอบธรรมที่จะนำมาใช้ The Operational Guide for the Making Markets Work for the Poor Approach (M4P) โดย UK-DIFD และ Swiss-CDC ได้เสนอแนวกลั่นกรองความชอบธรรมในการใช้ Subsidy ไว้ดังนี้

 1. เพื่อจูงใจให้เปลี่ยนพฤติกรรม ให้ผู้ใช้บริการรู้จักใช้บริการที่ดี มีคุณค่า บริการนั้นอาจเป็นบริการใหม่ ที่ต้องอาศัยการทดลองใช้ก่อนที่ประชาชนจะตระหนักถึงประโยชน์ที่จะได้รับจากการใช้ การอุดหนุนบริการด้วยระยะเวลาจำกัดจึงเป็นสิ่งจำเป็น

 2. เพื่อลดความเสี่ยงในการใช้บริการ โดยการใช้ subsidy เพื่อลดราคาค่าบริการลงสู่ระดับที่ผู้ใช้บริการยอมรับได้ ซึ่งเป็นการลดราคาโดยจำกัดระยะเวลาเช่นกัน

 3. ประชาชนมีฐานะไม่ดีพอที่จะจ่ายได้ อันนี้มีข้อพึงระวังอย่างมาก ว่าประชาชนไม่สามารถจ่ายค่าบริการนั้นได้จริงหรือไม่ หากเป็นบริการที่มีคุณค่าจริง เป็นเรื่องฉุกเฉินที่ไม่สามารถรอได้ หรือ เป็นเรื่องปกป้องสังคม (ซึ่งหากปล่อยไว้จะเกิดผลเสียมากมาย) การใช้ subsidy ด้วยเหตุผลนี้ต้องพิจารณาให้ถี่ถ้วนว่า จะหาเงินมาดำเนินการต่อไปอย่างไรในระยะยาว และจะต้องอุดหนุนไปเรื่อยๆไม่จบสิ้นหรือไม่ หรือหากทำได้เพียงสเกลเล็กๆ เนื่องจากงบประมาณจำกัด จะส่งผลเสียในภาพรวมอย่างไรบ้าง

 4. การอุดหนุน ทำได้เร็ว เห็นผลงานเร็ว ใช้เงินได้ตามแผนงบประมาณ อันนี้เป็นเหตุผลทางการเมือง หามีความชอบธรรมด้านการพัฒนาที่ยั่งยืนไม่

Subsidy มีทั้งคุณประโยชน์และโทษ หากใช้ด้วยความมักง่ายจะเกิดผลเสียมากมาย แต่หากใช้ด้วยความระมัดระวัง แม้จะทำให้การดำเนินการยากขึ้นบ้าง แต่หากเรามีเป้าหมาย Goal แห่งการพัฒนาเป็นสำคัญ เราจะถูกบังคับให้เลือกใช้ Subsidy ที่สอด คล้อง บรรลุเป้าหมายได้จริง แต่นั่นหมายถึงการปรับเปลี่ยนบทบาทและวิธีการทำงานของหลายๆหน่วยงานรัฐ ที่มีวิธีการใช้ Subsidy ที่เหมาะสม และมีแนวทางทำงานที่จะบรรลุเป้าหมายโดยไม่ใช้ Subsidy อย่างเสียหายดังที่ได้กล่าวมา

(ที่มา :  โชติวุฒิ อินนัดดา, Subsidy Dilemma ตอนที่ 1 : เงินอุดหนุนจากรัฐ ยาโด๊ป หรือยาสั่ง)